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“省以下财政体制改革”提速,影响几何?

2022-04-21 09:35:46    来源:金融界

国盛证券首席经济学家,熊园 博士

事件:2022年4月19日,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(以下简称《意见》)。

核心结论:对本次改革时点、背景、方向、节奏、影响的5点理解。

1、 时点上 ,从“研究完善”到“推进”,“省以下财政体制改革”有望加速推进。

2、 背景上 ,我国中央和地方的财政关系已逐步理顺,但省与市、市与县仍问题多多,本轮疫情进一步凸显了省以下政府间的财政矛盾。

3、 方向上 ,“省以下财政体制改革”有4大聚焦:界定事权和支出责任,理顺收入关系,完善转移支付,规范财政管理(破除地方保护主义、隐性债务化解)。

4、 节奏上 ,《意见》应是纲领性文件,鉴于各省财政差异性较大,各省应还会制定细化方案(多省已出台),预计“十四五”期间有望取得阶段性进展。

5、 影响上 ,短期有助于保基层、保民生、提信心、调动基层积极性,中长期有助于推动建立县级财政长效保障机制,也是我国建立现代财政制度的大方向。

正文如下:

1时点上,从“研究完善”到“推进”,“省以下财政体制改革”有望加速推进。从时点看,2020年10月十九届五中全会、《2021年财政预算报告》均提及“健全省以下财政体制”;今年2月财政部部长署名文章、3月《2022年财政预算报告》、3月《政府工作报告》等指出“2021年已研究完善”、“2022年要推进”;随着本次会议审议通过了具体的推进《意见》,预示“省以下财政体制改革”将逐步推进落地。

2背景上,我国中央和地方的财政关系已逐步理顺,但省与市、市与县仍问题多多,本轮疫情进一步凸显了省以下政府间的财政矛盾。2012年十八大以来,财政体制改革主要集中在中央和地方,本次会议也指出“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成”。然而,近年来省与市、市与县的财政关系并未理顺,包括省与市县之间事权和支出责任分配不均,市县财政自主权不足,地方保护主义盛行,转移支付来源不稳定,债务管理能力薄弱、隐性债务高企等,再叠加2020年以来市县面临疫情防控、民生保障、基层运转等困难,省以下财政体制改革的迫切性提升。

3方向上,“省以下财政体制改革”有4大聚焦:界定事权和支出责任,理顺收入关系,完善转移支付,规范财政管理(破除地方保护主义、隐性债务化解)。

>;界定省以下财政事权和支出责任。 主要还是延续中央和地方事权与支出责任相匹配的划分原则,规范省与市县分担方式,可能的方向包括:省、市不得将 自身支出责任转嫁给县、乡;委托县、乡事务要足额拨款,不留缺口;共同事务划分要考虑各方受益程度及县、乡承受能力,减轻财政困难地区支出压力等。

>;理顺省以下政府间收入关系。 由于省本级集中了过多的收入,财权和事权划分不匹配,权责不一,导致越到基层,财政越困难,如2021年,宁夏、海南、贵州省本级收入占比高达40.8%、36.1%和31.5%,其支出占比分别为27.2%、32.6%和20.3%,对应缺口为13.7、3.5和11.2个百分点。因此,一方面,财权和事权相匹配,推动财力下沉,保障基层财力。另一方面,鉴于省内发展差异大,省本级需集中一定财力(后附各省省本级收支集中度),支持 财力薄弱地区。此外,也需要强化激励,提高市县税收收入增量分成比例(或全部划归),进而激励市、县加快财源培育。

>;完善省以下转移支付制度。 由于省向下转移支付由省级政府掌握分配权,额度分配存在随意性,对各地困难程度可能考虑不够,实际下达过程中还存在省本级截留、挪用、拨付不及时等问题。2020年疫情以来新设“财政资金直达机制”,就是一个有效的制度突破,2021年起这一机制已经转为常态化实施。

>;建立健全省以下财政体制调整机制,规范省以下财政管理,尤其是破除地方保护主义和地方债务化解。 会议指出:“破除地方保护主义、消除市场壁垒,健全持续推进基本公共服务均等化的保障制度和标准体系”,这应是统一大市场的要求;“压实地方各级政府风险防控责任,完善防范化解隐性债务风险长效机制,坚决遏制隐性债务增量,从严查处违法违规举债融资行为”,指向的是各地隐性债务高企的乱象。

4节奏上,《意见》应是纲领性文件,鉴于各省财政差异性较大,各省应还会制定细化方案,“十四五”期间有望取得阶段性进展。过往经验看,中央深改委审议通过的文件,最快1-3个月印发出台。考虑到各省差异性,省以下财政改革并非“中央-地方”财政体制的简单复 制,《意见》很可能大多为原则性条款,自主权很大可能仍在各省。实际看,近年来山东(2019年)、广东(2019年)、云南(2021年)等已出台了相关改革实施意见,多省也将其作为今年重点财政工作(后附详表)。随着本次《意见》审定通过,指向“十四五”期间相关改革有望阶段性进展。

5影响上,短期看有助于保基层、保民生、提信心、调动基层积极性,中长期有助于推动建立县级财政长效保障机制,也是我国建立现代财政制度的大方向。鉴于今年疫情反复,地方疫情管控压力加大、经济也受到明显冲击,叠加房地产景气严重下滑、土地成交大幅缩水,基层“保基本民生、保工资、保运转”难度加大,由此也看到,这两年中央层面加大了转移支付力度,专项债规模也是直达县市。本次《意见》的审议通过,应有助于提高基层信心、调动基层工作积极性。

风险提示:疫情演化、政策力度、外部环境等变化超预期。

联系人:熊园,国盛证券首席经济学家;刘新宇,国盛宏观分析师;杨涛,国盛宏观研究员刘安林,国盛宏观研究员;穆仁文,国盛宏观研究员

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本文节选自国盛证券研究所已于2022年4月20日发布的报告《“省以下财政体制改革”提速,影响几何?》,具体内容请详见相关报告。

关键词: 财政体制改革

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